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工商時報
2016/12/30 |
陳博志 台灣大學經濟系榮譽教授
http://ctee.com.tw/News/Expert.aspx?newsid=8811&cateid=f657b134
壹、前言
政府正推動的年金改革引發很多爭議和相互批評，其中很重要的原因是相關的目的和道
理的混淆不清。孫中山先生說革命是基於高深的學問。改革也一樣要重視事情的道理。彼
得杜拉克說：照學理做事不一定能成功，但違背學理一定失敗。目前對年金改革之討論出
現一些目的偏差以及觀念不清楚的現象，若不依道理釐清，改革會造成不必要的衝突和困
難。
由於政府財政和原先制度的缺失，軍公教人員退休金應該適度調降。但是調降的理由和
方法必須合情理才會公平，對相關事實的詮釋要符合學理才有正確的改革方法。目前政府
和一些人士想拉平各階層退休金之所得替代率，但這並非合理的目標及改革依據。另外軍
公教退休金之調降應是軍公教人員為國家整體利益而犧牲，所以不該把軍公教人員污名化
為得到不當利益或維護既得利益的反改革者，而造成社會對立。而新制度的建立也應和既
有制度破產問題的解決分開處理，才不會因舊制度的包袱而妨礙革新，也不會混水摸魚把
舊制度的負擔推給新制度。
貳、一些相關事實和觀念的釐清
從學理和事實上我們都可以證明，目前軍公教人員的退休金即使有不合理或不恰當的地
方，大部分軍公教人員已為這項預期收入付出相當比例的成本或代價，若不依正當或不得
已的理由而隨便削減，是不公平的。
如果資訊充分而調整時間足夠，經濟學可證明退休金較高的職業能付較低的薪資而僱到
同樣好的人才，退休金其實只是延後給付的薪水，不是社會福利。這是學術或科學方法證
明的事實，不是由主觀想法或意識型態做的主張。(請參閱 陳博志：所得替代率不宜做年
金改革的基礎，台灣經濟研究月刊，39卷8期，2016年8月)。
參、比較符合道理的改革方法
基於學理，軍公教退休支付大多是政府的承諾，是軍公教人員以前犧牲其他機會和薪資
而換得之延後支付的薪資，因此各界特別是政府應該把削減軍公教退休金，當成是軍公教
人員為國家整體利益而做的犧牲，不該不管學理地把軍公教人員隨便說成是不當的既得利
益者，而造成目前的對立。
而為了讓權利義務和大家的犧牲明確交待，既有舊制和政府負債的解決方案，應和未來
理想新制度的建立當兩件事來分開處理。混為一談除了可混水摸魚把目前的一些問題和負
擔藏到新制度之外，沒有什麼好處，只會增加觀念的混淆，並讓舊制度的包袱妨礙合理新
制度之建立。
舊制度的解決首先要削減政府實際未承諾、原制度設計錯誤、以及客觀情勢意外改變所
增加的給付。這類給付因為多不在軍公教人員選擇這工作時的估算之中，因此也較少因而
降低其要求之薪資的作用，也就是相關人員較少犧牲其他的收入來換取這類支付，理當可
適度削減。這類支付的情況甚多，例如：
一、18％的優惠利率。定這利率時銀行利率也高達10％以上，政府原意只是做幾％的補
貼。當時正確的做法應和金融界常用的方法一樣，以某個主要市場利率加幾％做為利率。
但當時或許因為經濟知識不足或不被重視而竟訂為18％固定利率，後來市場利率下跌甚至
只剩1％，政府竟變成要鉅額補貼。所以將此利率削減一些是合理也是大部分人都會同意
的。不過由於要不要優惠存款是在退休時才做的選擇，而很多人那時市場利率已低，是因
高利息補貼的吸引力才存優惠存款，不把那筆錢一次領出而買其他資產。而事後來看不動
產和股票等其他資產的報酬率比一般存款高很多，因此18％削減太多也可能有爭議。面對
未來市場利率仍可能有大幅變化，新的優惠利率不宜定在固定水準，而宜照學理和市場慣
例，定為某個主要市場利率(如台銀三年期定期存款利率)加上多少％，以免將來金融情勢
改變又起爭議。
二、不在制度承諾中的年終慰問金已拿掉，要再查有沒有其他類似的支付。
三、用退休之前特別高的薪資計算退休金的情況。
四、主管加給之類並非軍公教人員任職時就知道一定會有的收入。
五、退休金不宜隨軍公教人員調薪而調升，但可適度依物價水準調整。
六、預期壽命比以前增加使年金或月退支出大幅增加，這意外增加的支付也可以由每年
支付中適度扣減。
七、勞退由勞工和雇主提撥的部分是勞工真正薪資的一部分，不能用任何理由削減。但
勞退制度以往報酬率及其他估算不正確而需政府補貼的部分，也可依其性質研究是否該適
度削減。
而為了避免有些人被削減太多或太少，以及其他不公平的可能性，政府應分別估算各類
人員依上述原則削減退休給付後，每年收入及預期終生收入將減少之總金額，以透明化表
現各類人員之損失或犧牲，並做為各界決定最後方案之參考。而每年支付削至小於一定金
額者應無須再削減。
退休金既為延後支付之薪資，應該全民恢復課徵所得稅。而由於所得稅的累進稅率會自
動加重高所得者的稅負，因此也比只就退休金或其所得替代率的高低來削減退休支付更為
符合負擔能力及公平的原則。全民退休金都恢復課所得稅除了符合學理之外，也可說是全
民一起承擔退休金改革的一部分負擔。
由於政府無法支付原訂之退休給付，有部分是過去政府的錯，有部分是因為全民分得過
去少付薪資而少課之稅捐，故不能全由退休人員負擔。依前述各方法削減之後的退休支付
若仍非財政所能負擔，則應加稅以擴充部分財源。在削減退休給付、課所得稅、以及政府
加稅之後，若政府仍無力負擔未來全部退休給付，則像是制度破產、和民營雇主破產一樣
，退休人員只好再分擔政府無法支付那部分之損失。分擔方式可像是加課「年金改革特別
捐」，依每人得到之支付金額採適度累進之比例來削減其退休給付。政府也應承諾若將來
經濟和財政改善，這部分削減之金額或比例可以調降。
肆、後續問題和工作
由於本文主張建立新的理想年金和退休制度應與舊制支付之削減辦法分開處理，因此本
文並未討論新制度該如何建立。原則上新制度通過後之新年資的退休金應該確實提撥入個
人帳戶，並在一定規範下允許個人決定其個人帳戶之投資方法。而新制度會有甚多理念之
爭議，本文和社會都無法在短時間內詳談清楚，所以最好不要急著決定。
政府目前也要注意這種大改革的總體經濟後果。削減退休給付相當於削減現在及未來退
休人員之預期所得和財富，將可能導致需求的大幅減少甚至不景氣，因此必須準備好對策
。若須加稅做為解決舊制負債的方法之一，如何及在何種時機加稅，也要詳細研究。
改革不能冒進，也不能一廂情願。大家宜對上述或其他調整原則先建立共識後，再討論
各項原則中之調整程度與速度。有多項調整可用漸進的方式來做，對於得到之支付太少的
人員，要設法安排其他安全保障。為了全民利益的改革一樣要顧慮到個別人民所受的傷害
和犧牲。人民可以自己要犧牲小我，但是用多數決不合理逼迫少數人甚至一個人犧牲小我
，卻不是真的民主。
（本文摘錄自王作榮暨范馨香伉儷文教基金會與本報合辦的年金改革之回顧與前瞻座談
會內容）
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